（原标题：入城农民工 是城镇化难题）国家统计局近日发布的《2016年农民工监测调查报告》（下称《报告》）中，经常出现了一个新的术语：入城农民工。以往同类报告中，少见的术语是本地农民工和出外农民工。

这两个术语的特点，都就是指乡村的角度，来看农民工户籍所在地与工作所在地之间的关系。工作地点在户籍所在乡镇地域以内的是本地农民工，以外的是出外农民工。与之比起，入城农民工这一术语的特点，就是指城镇的角度，来看农民工工作地点与居住于地点之间的关系，居住于在城镇地域内的农民工才却是入城农民工。

与城镇化有关的三类农民工通过用于新的术语，另外两类与城镇化有关的农民工被回避丢弃了。被回避的第一类，是工作在城镇、居住于在乡村地域内的农民工。其中，有些农民工是为了节省房租支出，被迫住在靠近工作地点的外地乡村；更好的是住在乡村自己家里。

第一类农民工的数量，相等《报告》中出外农民工与入城农民工的差额。2016年，中国出外农民工数量为16934万，同年，中国入城农民工即居住于在城镇地域的农民工数量为13585万，比出外农民工要少了3349万。被回避的第二类，是虽为乡村户籍，但落户、居住于和工作在城镇周围本乡镇的农民工。

这类农民工的城镇化，往往通过城乡区域界定变化（如村改居、县改区等）后的农转非来展开。农转非后，这类农民工的户籍身份随之转变，仍然是乡村户籍，因而也就算不上农民工了。第二类农民工数量有多少，《报告》没适当数据。但学者蔡昉找到，近年来农转非的乡村人口中，第二类农民工家庭占到相当大比例。

他得出的数据是：城镇追加常住人口中，入城农民落户只占到5%，因城乡区域界定变化就地转户口的占到53%。农民工否不愿城镇化无论入城农民工，还是其他两类农民工，对于农民工城镇化，态度都不过于大力。其中有共性的问题，也有各类农民工特有的问题。

共性的问题有两个。第一，城镇生活支出大大低于乡村。拿住房来说，乡村居民建房时，成本中只包括建筑材料与建筑人工，而城市住房成本除此以外还包括土地出让金、政府征税的各种税费及房地产商的运营费用和利润。

因而城镇商品房的价格要比乡村居民自建房的成本高得多。2015年，中国乡村农户完工住宅当年平均值耗资为845.2元/平方米，而同年城镇商品房（住宅）平均值销售价格为6473元/平方米，35个大中城市商品房（住宅）平均值销售价格更高约9429元/平方米。

第二，入城低收入，前景未知。农民工能在城镇平稳低收入，不相等他们能在城镇尤其是同一城镇平稳低收入。

2010年和2011年的《农民工监测报告》中，曾发布过中国各类农民工的年龄结构。具体来说，2010年，出外农民工与本地农民工中，40岁以上农民工所占到比例分别是18.1%与56.3%；2011年，上述比例分别是18.2%与60.4%。既然后半辈子多数农民工只有返乡才能寻找工作，那么他们应当在哪里落户？只考虑到前半辈子，他们不应落户在当时所低收入的城镇。

考虑到一辈子，准确的自由选择则不是返乡，就是到家乡所在地的县城镇购房落户。有所不同类别的农民工处境有所不同，对城镇化的态度也不完全相同。

对入城农民工来说，家属的决定是一个问题。让家属镇守乡村生活成本低，但自己出外农民工、照料将近家属，不会引起镇守儿童等一系列社会问题；让家属随自己一起入城，生活成本将大幅度下降。

而对前述被回避丢弃的第一类农民工而言，家安在生活成本低的乡村，又可以天天回家。他们对城镇化的态度，应比入城农民工更加消极一些。前述第二类农民工的家在城郊甚至城中村，租房者众多，房租收益不少。

他们取名为农民，实乃房东，当然更加不不愿农转非了。当地政府否不愿农民工城镇化影响涉及城镇政府对农民工城镇化态度的主要因素有三个。

首先是土地因素。城镇拓展必须周边的土地资源。土地财政也必不可少能带给高额出让金的城镇周边土地资源。其次是农民工工资因素。

目前，农民工家属多数回到乡村。由于乡村生活开支大大高于城镇，因而现有农民工的工资水平虽较低，农民工全家还能生活下去。如果全家入城，农民工生活支出必定激增。如果减少的支出由当地政府补贴，则不会沦为政府的长年开销；如果这部分支出通过劳动力市场造成农民工工资下降，结果或是增加企业利润空间，或是造成城镇商品与服务费用下跌。

最后是商品房因素。如果农民工现款买房，政府没开销；如果农民工贷款买房，则还贷期间这些前农民工失业或收益锐减引起的还贷压力，有可能影响到政府的低收入政策与收益再行分配政策；如果连城镇商品房都买了的农民工入城落户了，政府就得设法（如廉租房或经济适用房）解决问题这些新市民的住房。不受以上因素影响，对于农民工城镇化，涉及城镇的政府目前的态度是，既非念反对，也非念赞成。前述第二类农民工的家与城镇邻近，甚至与城镇犬牙交错。

城镇拓展和土地财政必不可少这些乡镇的土地资源。城镇政府巴不得这些农民工及其家属城镇化。第一类农民工的家乡离城镇近。按照目前的政策，城镇化不影响入城乡民在家乡的土地权益。

因而这类农民工农转非后，可以如常住在乡村原先住房里。这一方面固然有利于城镇住房去库存，但另一方面，生活支出没下降，就会产生涨工资的压力。因此，对这类农民工的农转非，政府的态度是听其自然。

相比之下，政府态度最不完全一致的，才是是前面特指的入城农民工。入城农民工的主要流入地是大城市与沿海城市带上。

当地政府担忧的，是入城农民工落户造成政府财政支出激增，或农民工尤其是本地服务业工资水平上涨。而作为农民工主要流出地的内地县镇，本来就没多少农民工的低收入岗位。当地政府所期望的，是农民工出外打零工赚钱后，需要回家乡买房。

换句话说，政府青睐的是负担得起房的农民工。为什么说道入城农民工是城镇化的难题以上分析表明，在城镇化过程中，享有城镇近郊户籍和土地资源的第二类农民工不是问题；总人数只有3000多万、入城不必担忧否负担得起商品房的第一类农民工也不是大问题。

确实难办的是入城农民工。难办的原因，不仅在于他们人数众多（数量高达1.3亿~1.4亿），更加主要的是他们入城落户时躲不开的买房门槛。

如前所述，无论是从农民工自身的角度，还是从农民工流入地或流出地政府的角度，否负担得起房都是入城农民工城镇化的必要条件。而考虑到乡村承包地和宅基地有可能带给的收益，一部分入城农民工即使在城镇买了住房，也不不愿农转非。这意味著，有可能城镇化的入城农民工人数，以负担得起房的入城农民工数量为下限。

就能购房农民工的总数而论，根据《报告》，2016年，入城农民工中，购房的农民工占到17.8%，其中出售商品房的农民工占到16.5%。换句话说，大多数入城农民工不具备城镇化的必要条件。就购房农民工的变动趋势而论，2016年，入城农民工中，购房农民工的百分比比上年提升0.5个百分点，其中出售商品房农民工的百分比比上年提升0.8个百分点。

另外，2016年入城农民工的数量（13585万）比2015年增加了157万人。其所计算出来，购房的入城农民工总数为：2015年，（13585+157）（17.8%-0.5%）=2377（万）；2016年，1358517.8%=2418（万）；这意味著2016年全年，购房入城农民工人数净增41万人。

同时，还可以算数出有，出售商品房的入城农民工总数为：2015年，（13585+157）（16.5%-0.8%）=2157（万）；2016年，1358516.5%=2242（万）；这意味著2016年全年，出售商品房入城农民工人数净增84万人。当年净增购房人数，应当就是指当年入城农民工购房总人数中，乘以已购房且农转非的入城农民工人数后的差额。根据前谓之蔡昉的研究，还包括入城农民工和上述第一类农民工在内，所有的入城农民落户只占到户口农转非总数的8.6%。按照我在《城镇化是农民工增长速度上升的最重要原因》（载有于《第一财经日报》2017年3月30日）中的估计，2016年，全国农转非的所有农民工数量是535万。

该数量的8.6%相等于46万农民工。假设这46万人全部归属于入城农民工，且我们只注目商品房的销售，则2016年，全国出售商品房的入城农民工人数也只有84+46=130（万），只相等于2016年入城农民工总数（13585万）的1%。这意味著，如果每年负担得起商品房的入城农民工人数恒定，则2016~2020年期间，全国出售商品房的农民工总数只有2242+84+1304=2846（万）。

这意味著到2020年，还有1亿以上的入城农民工在城镇买了房、没条件落户。退一步说，就算2017~2020年期间，全国每年出售商品房的入城农民工人数减少到2016年数字的3倍即390万，到2020年，全国出售了商品房的入城农民工总数也只减少到2242+84+3904=3886（万）。

可见，就算负担得起城镇商品房的入城农民工全部不愿农转非，到2020年，入城农民工中有条件入城落户的人数也只相等于2016年入城农民工总数的30%将近。与增进大约1亿农业移往人口落户城镇和引领大约1亿人在中西部地区以备城镇化的农民工城镇化目标比起，还不存在极大的差距。在我看来，农民工城镇化的首要问题，不是让不想农民工入城，而是农民工否进得起城。解决不了农民工入城后的基本生计，农民工城镇化就无从谈起。

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